**采购制度规范范围需要明确的界定

**采购制度规范的范围是指纳入**采购法律约束的采购行为和对象。从广义上看，**采购是指运用**公共资金进行的全部采购。但**采购制度性操作中，不可能把所有的采购都纳入法律制约范围，而是选择具有一定采购数量和规模或特定项目的采购纳入制度规范。**采购制度规范范围的选择需要遵循一些基本原则，范围过窄，会使大量的**采购行为偏离法制规范轨道；而范围过于宽泛、事无巨细都纳入法律程序规范，又可能导致采购缺乏灵活性，影响采购效果。因此，如何合理的确定**采购制度规范范围，是**采购制度设计和完善必须面对的重要问题。

我国**采购制度建设处于起步阶段，在规范范围选择方面采取了“目录制”和“限额标准”双重确立的做法。《**采购法》称“本法所称**采购，是指各级****、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”该法规定**采购的资金范围和对象范围为**纳入“集中采购目录以内、限额标准以上的货物、工程和服务”。其中，法律还规定具体的“集中采购目录”和“限额标准”由省以上人民**确定。需要注意的是，从表面上看，《**采购法》对于采购对象范围的规定是明确的。但实际上由于我国特殊的经济管理模式及**采购集中范围的特殊确定方式，使采购规范范围方面存在明显缺陷。

第一，**采购规范的内容不完整，工程采购脱离**采购法律制约。**工程采购无疑是**采购重要内容，世界各国及国际组织的**采购都包括**工程采购，甚至只要涉及国家利益和社会公共利益的项目，即使是向私人融资或者是由私人企业承办，都必须纳入**采购法律规范。我国《**采购法》一方面称**采购包括“货物、工程和服务”，但在另一方面又规定“**在发生工程采购时，适用于《招标投标法》”，即适用《招标投标法》的程序，但并没有说明工程采购的管理应该遵循那一部法律。由于管理规定不明确，导致工程采购与货物服务采购在管理及操作上出现了明显的分离与混乱，并自发形成了一种特定的局面：货物和服务采购由**集中采购机构等执行，财政部门管理；工程采购遵循《招标投标法》程序，由各工程主管部门自行采购、自行委托、自行管理和仲裁。

问题在于，《招标投标法》是对招标投标的程序和方式的规范，是一部典型的程序法，它并不涉及**工程采购规划、工程采购预算编制、审批、管理及发挥政策功能等重要内容。适用《招标投标法》，实际上是以特定采购方式的程序法，代替了《**采购法》对**采购行为全面规范的法律功能，导致工程采购脱离于《**采购法》规范之外。工程任由各部门自行采购或自行委托采购、行业或部门自行监督和管理，必然会缺乏透明度和公正性，出现腐败现象。即便出现对于违规操作的投诉，也如同医疗纠纷由医院主管部门仲裁一样，不为人们所信服。因此，无论是按照国际惯例和规则，还是从**采购规范运行的需要，在未来的**采购法律制度完善中，都应该将《招标投标法》与《**采购法》两法综合考虑，将所有属于**公共资金采购的内容纳入统一法律规范范围之内，形成完整、统一、规范的**采购法律制度。

第二，**采购规范范围不明确、不确定。对于采购规范的对象，世界大多数国家和国际组织主要采取“采购金额限额标准制”，如美国联邦**规定2500美元以上的采购部分，需要按**采购程序进行，WTO《**采购协议》规定货物采购对外开放的门槛价为13万特别提款权以金额限额为标准。以金额为标准不仅是明确的，而且是相对确定和稳定的。我国以“集中采购目录以内、限额标准以上”双重标准作为限定条件。其中，强调纳入集中采购目录以内的，必须集中采购，而对于限额标准以上的部分，没有说明是否要集中采购，即既可以集中采购，也可以分散由采购人自行采购，从而成为第一类规范范围不确定的部分。

另一方面，“集中采购目录”和“限额标准”同样是不确定的范围。因为按照我国《**采购法》的规定，“集中采购目录”和“限额标准”是一个“授权性目录和标准”，即法律授权省以上**采购管理机构有制定目录和标准的权利，而不是法律直接确定的目录。更重要的是，虽然省以上人民**得到了法律授权，法律上却没有明确制订集中采购目录和限额标准的法律依据和责任。以集中采购目录为例，由于授权****与各省**都享有自主制订目录的权利，而目录可以是一个包含大量产品和服务的很宽泛的目录，也可以是只包含少量产品和服务的狭窄范围的目录。由此决定了“集中采购目录”实际上是一个不确定、不稳定、带有很强行政性、主观性的范围，是弹性很大甚至可能被虚置的范围。此外，我国的目录制只包含货物和服务目录，并不包括建筑工程类目录，其本身就是一种不完整的**采购目录。

规范范围不明确至少会带来两方面的问题：一是同一地区不同时间目录范围不同。目前各地区集中采购目录基本上一年一定，由于多方面的原因，上年与下年的情况可能会产生很大差别；二是**与地方、不同地区之间，集中采购目录可能存在很大差别。每个地区甚至是同一省、市不同市（县）集中采购目录都不相同（一些地方实行地市确定目录，报省以上**审批，形成各市县不同的集中采购目录）。由此必然形成同一法律框架下规范范围却大不相同的格局。而这种范围的差别，不仅会丧失法律的规范性与严肃性，也会让社会公众、采购人及供应商无所适从，最终会影响**采购事业的有序进行。

因此，**采购制度完善，务必解决范围不明确、不确定的问题。首先，如果按照大多数国家的做法，可以考虑以限额标准制的方式确定制度规范的范围，将一次性采购数额达到多少标准（如3000或者5000元等）的采购作为纳入集中规范的范围。这种标准在法律上明确一个全国统一基准，**或地方**部门如果需要变化，只能在全国统一基准之外调整，不得偏离国家基准；其次，鉴于采取限额标准制后，采购人可能会采取化整为零的规避措施，因此，可以采取限额标准制与目录制相结合，即目录与限额双重标准规范。与现行方式的区别在于，无论是集中采购目录，还是限额标准，都必须集中规范管理；第三，如果单纯采取目录制，应该有全国统一的基本目录。基本目录不允许随意变更，也不能一年一变。如需要变化，也需要经过法定的程序和依据进行。在基本目录之外，各省、市可以进行适当调整。

实际上，不管采取哪种模式，都必须从法律制度上直接明确下来，避免模糊的、行政和主观影响偏大的模式，避免使法律约束力被行**利所代替，真正形成一种确定的、稳定的、有法律标准的规范范围。

**采购运行机制与管理体制需要调整与规范

建立科学的**采购运行机制与管理体制，就是要处理好由谁采购、由谁管理、由谁监督、由谁仲裁等一系列问题，建立一套主体明确、责任分明、权利制衡、透明高效、既符合社会公众要求、又符合**行政原则与市场规则的良性运行的**采购机制和管理模式。

由于**采购涉及到纳税人、采购人、采购机构及供应商等多方面利益关系，采购过程复杂，技术含量高。因此，世界各国对于**采购运行机制和管理体制都十分重视。如美国联邦**采购由联邦**采购管理办公室（OFPP）负责管理，联邦总务署（GSA）负责执行。2005年9月开始，在（GSP）下面设立联邦**采购中心（FAS），具体执行采购事宜。采购人员为通过**和考核认证的**合同**，负责采购事宜，授予供应商合同，并直接承担采购责任，供应商申诉与投诉则由合同争议委员会和会计总署处理。形成了一种专门机构管理，专业人员采购，专业机构处理投诉的运行机制。我国**采购探索初期，也曾尝试过多种运行和管理模式。包括实行集中采购与分散采购相结合，由财政部设立采购执行机构，**设立**采购委员会进行管理和纠纷仲裁等，但最后选择了目前的模式：设立**集中采购机构，财政部门为**采购主管机构，集中采购的范围以各级省以上**部门确定的“集中采购目录”为基准。其中，通用产品与服务由**集中采购机构采购；集中采购目录以内非通用产品，实行部门集中采购；没有纳入集中采购目录的可以分散采购或委托社会中介代理机构采购；有条件的采购人单位，经过采购监督管理部门批准，可以实行自行采购。

总体来看，当前**采购运行模式是有中国特色的。但是，就高效、规范、有序的原则和要求而言，以下几个方面的问题显然是存在的。

第一，集中采购机构设置不明确。《**采购法》规定，**集中采购机构的性质是非盈利公共事业法人，不得隶属行政机关或与行政机关产生利害关系。是非盈利公共事业法人但又不能隶属行政机关，使机构设置出现了一定难度。事实上，目前集中采购机构几乎都隶属于行政机关，而且很难不与行政机关产生利害关系。同时，由于没有明确集中采购机构究竟如何设置，导致目前设置方法各不相同。有的直接隶属于当地人民**，有的隶属国资委，有隶属机关事务管理局，仅直辖市就有五种设置方式，而全国更有十几种之多。集中采购机构没有上下级之间的对应联系，也没有业务指导和交流，使各级**采购机构都成了“孤岛”。同样是集中采购机构，运作方式和职能差别也很大。这种局面的形成，无论是对采购机构的执业规范，还是监督管理机构的管理、供应商的采购参与及社会公众的监督，都带来诸多不便。

第二，采购执行主体多元化，给操作和管理规范化造成困难。集中采购机构、部门集中采购、中介代理采购机构、单位自行采购等多种方式并存，在我国采购人、采购机构、供应商之间关系复杂、集中采购目录内容不确定、采购管理部门审批权限比较大的情况下，容易导致采购范围模糊，审批和管理程序与职权变异，管理难度加大，供应商无所适从等实际问题。

第三，采购人、采购机构与采购监督管理机构的职责、权限和责任不明确。《**采购法》对于各方当事人的权利、义务和责任做了基本规定，但实际操作中情况要复杂得多。如规定采购人在不歧视的情况下，有权对供应商或采购产品提出特殊要求。但这种特殊要求的权力到什么程度、什么是“歧视”等并不明确；集中采购目录由监督管理机构确定，但制定目录的依据和责任是什么，没有确定；集中采购机构是仅仅只有采购权，还是在采购过程中同样对采购有监督管理权，如监督和管理供应商，也没有确定。权责不清，或者有权无责，都会使操作运行中出现问题，甚至出现严重的混乱局面，导致采购人、采购机构及采购管理机构相互之间出现许多不必要的矛盾和纠纷。

从根本上说，构建**采购运行机制和管理体制的问题，是关系**采购制度建设成败的关键问题。因此，**采购制度的修改和完善，应该继续借鉴国际做法，总结我国几年来的经验，解决好以上问题。总体来看，理顺机制和管理体制应该在以下几个原则和框架下进行。一是确保**自身有一支专业化的采购队伍。**采购资金数额巨大、政策性、专业性、利益性极强，因此，无论是从保障社会公共利益还是从保障**采购的实际效果而言，**必须要有一支代表社会公共利益和**利益的公德水平高、法律和政策水平、采购专业能力强的采购执行和管理队伍。美国**采购主要实行“签约**”制，即以公务人员专业化采购为主。我国**采购也可以委托社会中介机构，但从**采购的法律性、政策性及利益性的把握来看，仍不宜缺少**的专业采购队伍；二是采购机构设置规范。如果选择主要由**集中采购机构采购为主模式，集中采购机构的设置应该统一规范和管理，应该在上下**之间有业务规范和联系，避免相互独立和各行其是；三是按照主体明确、职责分明、运行有序的原则，细分采购人、采购机构、采购监督管理部门需要划分权利、义务和责任，避免因职责权限不清导致采购过程混乱和采购效果低劣等情况的发生；四是保证竞争性。由于**采购政策性和技术性强，要使采购实现科学化，采购机构和采购者之间保存竞争性同样是重要的。实现竞争性的方式一定程度的社会机构竞争采购、采购人员个人操作方面的竞争性等等。（上）